Consejo de la Magistratura, independencia judicial y “democratización de la justicia”. ¿Y la división de poderes?

1. Exordio

Este breve ensayo se concibió a propósito de uno de los entonces flamantes proyectos de ley –hoy ya sancionado, aunque no vigente– que presentó el Poder Ejecutivo Nacional con el fin de, según la terminología empleada por la propia Presidenta en sus discursos y que así ha trascendido a los medios de comunicación, “democratizar la justicia”. ¿Qué significa “democratizar la justicia”? ¿Debe “la justicia” ser “democrática”? ¿O más bien debe cumplir un rol determinado en un Estado democrático de Derecho?

Puntualmente, me referiré a la norma que regula el Consejo de la Magistratura: sus funciones, quiénes lo integran y de qué modo son elegidos sus miembros. Por otra parte, y dado que esas funciones que desempeña el CM (como lo abreviaré por simplicidad) se proyectan directamente sobre el Poder Judicial y sus integrantes, realizaré un breve repaso acerca de la (necesaria) independencia (e imparcialidad) de los magistrados.

2. Marco normativo y su valoración

El punto de partida ineludible es la letra de la Constitución Nacional, no sólo por su insuperable jerarquía normativa (art. 31, CN) sino porque es la base fundamental de nuestro ordenamiento (como lo son todas las Constituciones en los sistemas jurídicos donde prima la norma escrita).

Así, dispone el art. 114, CN:

“El Consejo de la Magistratura, regulado por una ley especial sancionada por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, tendrá a su cargo la selección de los magistrados y la administración del Poder Judicial.

El Consejo será integrado periódicamente de modo que se procure el equilibrio entre la representación de los órganos políticos resultantes de la elección popular, de los jueces de todas las instancias y de los abogados de la matrícula federal. Será integrado, asimismo, por otras personas del ámbito académico y científico, en el número y la forma que indique la ley.

Serán sus atribuciones:

1. Seleccionar mediante concursos públicos los postulantes a las magistraturas inferiores.

2. Emitir propuestas en ternas vinculantes, para el nombramiento de los magistrados de los tribunales inferiores.

3. Administrar los recursos y ejecutar el presupuesto que la ley asigne a la administración de justicia.

4. Ejercer facultades disciplinarias sobre magistrados.

5. Decidir la apertura del procedimiento de remoción de magistrados, en su caso ordenar la suspensión, y formular la acusación correspondiente.

6. Dictar los reglamentos relacionados con la organización judicial y todos aquellos que sean necesarios para asegurar la independencia de los jueces y la eficaz prestación de los servicios de justicia.”

Disculpe el/la lector/a la farragosa transcripción del precepto. Ocurre que no sólo es “formalmente importante” (porque está en la Constitución) sino que también lo allí dispuesto es de crucial relevancia para los puntos que abordamos en este trabajo, por su contenido. Veamos.

2.1. Las funciones del CM y la independencia e imparcialidad judicial

El primer punto que analizaremos es el relativo a las funciones que tiene encomendadas el CM, es decir, comenzaremos por la segunda parte del precepto constitucional citado.

De la lectura de los incisos se advierte con claridad que el CM controla y supervisa a los jueces en el ejercicio de su actividad como tales. Vale decir que administra el Poder Judicial mismo, por cuanto además del aspecto presupuestario, (i) selecciona a los magistrados cuyo nombramiento (en forma de terna) propondrá al Poder Legislativo; (ii) tiene atribuida la potestad de sancionarlos; y (iii) puede incluso adoptar la iniciativa para su destitución.

Recordemos, con Montesquieu, el tradicional principio de la división de poderes y la idea de los “frenos y contrapesos”. En primer lugar, el ejercicio del poder público se divide en el Legislativo, del que emanan las leyes; el Ejecutivo, que las reglamenta y –no cabe sinónimo– ejecuta; y el Judicial, que dirime los conflictos con fuerza vinculante y, en lo que nos interesa, vela por el resguardo de la Constitución. En segundo término, cada uno de esos poderes constituidos tiene cierta injerencia en la esfera de los demás: el Ejecutivo puede vetar las leyes, pero el Congreso puede destituir a las cabezas del Ejecutivo a través del juicio político; el Legislativo dicta las leyes, pero los magistrados controlan su constitucionalidad; etcétera.

Retengamos este último punto: en su alta misión de proteger la Norma Fundamental, los magistrados (y en última instancia la Corte Suprema) pueden declarar la inconstitucionalidad de las leyes.

Por otra parte, esas leyes son sancionadas por órganos representativos de la voluntad popular, y por ende “legítimamente soberanos”. El pueblo elige mediante el voto a sus representantes en el Poder Legislativo, conformado por mayorías y minorías, pero en todo caso con el respaldo que otorga el voto popular. En cambio, los jueces son nombrados por concurso público de antecedentes y oposición, vale decir, en orden a sus méritos y cualidades profesionales en tanto conocedores del Derecho.

Se avecina la objeción evidente: ¿cómo es posible que una persona (o unos pocos) tengan la autoridad para inaplicar –así sea en el caso concreto, como ocurre en el control de constitucionalidad difuso del que participa el ordenamiento argentino– una ley del órgano representativo por excelencia?

Las defensas de (y ataques a) esta dinámica contramayoritaria son plurales. Esencialmente, reseñaremos aquí que se trata de proteger la norma esencial y piedra angular del sistema, que es la Constitución Nacional, llamada a ser respetada en todos los casos atento a su carácter de ley fundamental con jerarquía superlativa. Es cuestión de “defenderla”, por cuanto recepta los principios básicos en derredor de los que se estructura no sólo el sistema jurídico sino la sociedad misma, de los embates circunstanciales, a veces “fervorosos” de la ley.

Otro argumento muy interesante es el que se enfoca en la protección de las minorías. Si partimos de la base de que el Poder Legislativo suele estar conformado por un partido mayoritario, si éste tuviera la facultad de dictar leyes insusceptibles de control constitucional, las minorías quedarían directamente indefensas ante el gobierno hegemónico de las mayorías.

He aquí la necesidad de no considerar incompatibles el valor decisivo de la democracia, en sí misma considerada, y la existencia de poderes contramayoritarios, es decir, no coincidentes con el color político de las mayorías. Particularmente, este último viene a ser el Poder Judicial, y ello no se opone sino que por el contrario sirve al ideal democrático en un Estado constitucional de Derecho.

Ahora, el punto clave. Si los jueces debieran responder políticamente por sus fallos; si el poder de turno pudiera destituirlos a su antojo, suspenderlos, trasladar su jurisdicción, o recortar el sueldo; ¿estarían en condiciones de ejercer con independencia su actividad jurisdiccional y defender libremente –según su sana crítica– la Constitución Nacional? Por supuesto que no: deberían fallar según conviniera a las mayorías que tendrían el poder para influenciarlos. Sin esta independencia, ¿podrían acaso dictar imparcialmente las sentencias que están llamadas a impartir justicia en conflictos entre particulares –o entre éstos y el Estado–? Evidentemente, tampoco: la independencia es condición previa y consustancial a la imparcialidad. De nuevo, los jueces se pronunciarían (o tendrían buenos incentivos para hacerlo) a favor de quien conviniera y no de quien tuviera razón según los hechos del caso y el derecho aplicable a aquéllos.

A continuación, la segunda cuestión fundamental. Si los jueces son independientes, pero el órgano que los supervisa (i.e. nombra, disciplina y remueve) no lo es, ¿no podría razonablemente temer, el magistrado a la hora de fallar, que si su decisión no gusta al poder político mayoritario que gobierna el CM, éste podrá tomar medidas para perjudicarlo? ¿No se ve afectada, pues, su independencia y con ello su imparcialidad? La respuesta afirmativa se impone.

2.2. La integración del CM

El elemento determinante para averiguar la independencia del CM no viene dado sino por el modo de integrarlo. Precisamos: la efectiva independencia concreta del órgano en cada momento y supuesto dado, será una cuestión fáctica e imprevisible in abstracto, pero en términos generales podemos suponer que la manera de conformar el cuerpo (en atención al carácter de sus miembros y a la forma de elegirlos) redundará en una mayor o menor independencia teórica o potencial del conjunto.

Ahora sí, la ley (por poco tiempo) vigente (N° 24.937, modificada por la N° 26.080) reza en su parte pertinente:

“Artículo 2º: Composición. El Consejo estará integrado por trece miembros, de acuerdo con la siguiente composición:

1. Tres jueces del Poder Judicial de la Nación, elegidos por el sistema D´Hont, debiéndose garantizar la representación igualitaria de los jueces de cámara y de primera instancia y la presencia de magistrados, con competencia federal del interior de la República.

2. Seis legisladores. A tal efecto los presidentes de la Cámara de Senadores y de la Cámara de Diputados, a propuesta de los bloques parlamentarios de los partidos políticos, designarán tres legisladores por cada una de ellas, correspondiendo dos a la mayoría y uno a la primera minoría.

3. Dos representantes de los abogados de la matrícula federal, designados por el voto directo de los profesionales que posean esa matrícula. Uno de los representantes deberá tener domicilio real en cualquier punto del interior del país.

4. Un representante del Poder Ejecutivo.

5. Un representante del ámbito académico y científico que deberá ser profesor regular de cátedra universitaria de facultades de derecho nacionales y contar con una reconocida trayectoria y prestigio, el cual será elegido por el Consejo Interuniversitario Nacional con mayoría absoluta de sus integrantes.”

El juego de números lejos está de ser ingenuo. Casualmente, de trece miembros, siete coinciden con los poderes políticos: seis legisladores y uno directamente nombrado por el Ejecutivo. Esta reforma de 2006 fue (también) criticada en su hora. Con todo, de la lectura del inc. 2 se advierte que sólo cuatro integrantes del Congreso son propuestos por el partido mayoritario (asumiendo que éste lo sea en ambas Cámaras): los otros dos, en cambio, corresponden a la primera minoría. En suma, el partido político predominante no tendría “automáticamente” sino cinco eventuales votos, requiriendo al menos dos más en el mismo sentido para alcanzar la mayoría del pleno.

¿Qué dispone la nueva ley? Pues lo siguiente:

“Artículo 2º.- Composición. El Consejo estará integrado por diecinueve (19) miembros, de acuerdo con la siguiente composición:

1. Tres (3) jueces del Poder Judicial de la Nación, elegidos por el Pueblo de la Nación por medio de sufragio universal. Corresponderán dos (2) representantes a la lista que resulte ganadora por simple mayoría y uno (1) a la que resulte en segundo lugar.

2. Tres (3) representantes de los abogados de la matrícula federal, elegidos por el Pueblo de la Nación por medio de sufragio universal. Corresponderán dos (2) representantes a la lista que resulte ganadora por simple mayoría y uno (1) a la que resulte en segundo lugar.

3. Seis (6) representantes de los ámbitos académico o científico, de amplia y reconocida trayectoria en alguna de las disciplinas universitarias reconocidas oficialmente, elegidos por el Pueblo de la Nación por medio de sufragio universal. Corresponderán cuatro (4) representantes a la lista que resulte ganadora por simple mayoría y dos (2) a la que resulte en segundo lugar.

4. Seis (6) legisladores. A tal efecto, los Presidentes de la Cámara de Senadores y de la Cámara de Diputados, a propuesta de los bloques parlamentarios de los partidos políticos, designarán tres (3) legisladores por cada una de ellas, correspondiendo dos (2) a la mayoría y uno (1) a la primera minoría”.

5. Un (1) representante del Poder Ejecutivo.

La primera diferencia, evidente, sustancial, es la elección de los jueces, abogados y académicos del CM por medio del “sufragio universal del Pueblo de la Nación”. Éste resulta sano, indudablemente, para la elección de los gobernantes un sistema democrático. Sin embargo, si se trata de escoger los integrantes (independientes) encargados de controlar a los jueces (independientes), entre cuyas funciones se cuenta la defensa de los derechos de las minorías, el sistema –aunque de rimbombante fórmula– es insalvablemente inadecuado. Nótese que, dado que las categorías restantes –legisladores y representante del Ejecutivo– responden también al color político de turno, la totalidad de los miembros son elegidos por el sistema “mayoritario” del voto universal.

La segunda parte de la ecuación la completa la cantidad de consejeros que, dentro de cada categoría, lo conformarían por el eventual partido mayoritario dominante. Se tienen dos de los tres jueces; dos de los tres abogados; cuatro de los seis académicos; cuatro de los seis legisladores; y el representante del Ejecutivo. Es decir, trece consejeros de diecinueve. Todavía habrá un margen de tres, en cualquier caso…

3. Conclusiones

– La democracia tiene un valor esencial en sí misma, a diferencia de la voluntad de las mayorías que no es sino un medio frecuentemente funcional a aquel ideal. En otras palabras: la imposición de las decisiones mayoritarias (medio) no es consustancial al ideal democrático (fin). Dicho de una tercera forma, para despejar cualquier duda posible: generalmente, el respeto a la voluntad de los más propende al Estado democrático que busca alcanzar; mas ello no siempre es así con carácter absoluto.

– Precisamente, uno de los supuestos donde tiene sentido un funcionamiento “contramayoritario” lo encarna el Poder Judicial. Está muy bien que la mayoría elija a sus representantes (mayoritarios) en el Congreso para dictar(¿se?) las leyes que entiendan justas. (Y, claro está, al Presidente de la Nación, para que encabece unipersonalmente el Estado y desempeñe la función ejecutiva). Pero hay un núcleo duro de derechos fundamentales (por ejemplo, los de las minorías), generalmente receptados de manera expresa en la Constitución, cuya salvaguardia no puede quedar (por lógica) en manos de aquella misma mayoría, esto es en las de sus representantes electos. Algún tipo de “equilibrio” se impone para evitar posibles “opresiones de la mayoría”.

– Los magistrados encargados de, entre otras cosas, velar por el resguardo de los derechos constitucionales (incluso cuando ello implique no aplicar leyes sancionadas por la mayoría) deben ser independientes (condición ésta necesaria para ser imparciales, segunda nota connatural al Poder Judicial). Caso contrario, el color mayoritario de los poderes políticos podría terminar tiñendo también al restante, que es lo que se busca evitar.

– Es de toda lógica que la misma independencia se pueda predicar de los jueces en sí mismos que del órgano encargado de –nada menos– seleccionarlos, proponerlos (a nombramiento), sancionarlos y destituirlos. ¿Qué independencia tendría un juez que, si dictara un fallo que “no le guste” a la mayoría, pudiera ser disciplinado o removido por un órgano de contralor constituido mayoritariamente por representantes de la mayoría? –con perdón del trabalenguas–.

– Dado lo expuesto, la ley que regula –por poco tiempo– el Consejo de la Magistratura es mala… y la actual, peor.

Licencia de Creative Commons
Consejo de la Magistratura, independencia judicial y “democratización de la justicia”. ¿Y la división de poderes? por Jonathan Matías Brodsky está bajo una licencia Creative Commons Reconocimiento-NoComercial-SinObraDerivada 4.0 Internacional License.

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