Programa Precios Cuidados: constitucionalidad, mercado y competencia

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Hace un par de meses señalamos los problemas que causa la aplicación de precios máximos a determinados bienes como manera de corregir la oferta a través de la distorsión del mercado (“La conquista del pan”). El contexto entonces era el aumento generalizado de precios (inflación) y también de las dificultades de acceso a bienes de consumo masivo o primera necesidad por parte de quienes disponen de un escaso poder adquisitivo.

Hoy, el cr. Guillermo Moreno es agregado comercial en la Repubblica Italiana, pero el problema de los precios y la incertidumbre respecto a su evolución persiste. Por esta causa, a principios de año la Secretaría de Comercio implementó el Programa Precios Cuidados a partir de las resoluciones 2/2014 y 20/2014, entre otras.

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El Programa Precios Cuidados implica la administración de los precios de algunos bienes de consumo masivo, aunque con un interesante grado de sofisticación técnica que las disposiciones de precios máximos de la gestión anterior carecían.

Previo a abordar el diseño normativo del Programa Precios Cuidados, atendamos a su motivación, en especial cuando la Administración Pública Nacional es tan celosa en disimular la existencia del fenómeno inflacionario. Así, entre los considerandos se destaca:

Que en este sentido, la administración de precios es un eslabón más de las diversas políticas que el Gobierno Nacional implementa para promover el desarrollo social y productivo y la reindustrialización, a fin de fortalecer el mercado interno, impulsar la generación de empleo, la inversión, la sustitución de importaciones, la mejora genuina de la competitividad y la distribución equitativa del ingreso…

Que la modalidad de administración de precios propende a una distribución justa del excedente a lo largo de dichas cadenas y la protección de sus actores más débiles, así como también asegura el acceso de los trabajadores a los bienes y servicios de consumo básico…

Que en el corto plazo, la política de administración de precios apunta a dar señales concretas en materia de expectativas de variación de precios y poder adquisitivo de los salarios, brindando valores de referencia transparentes, ciertos y previsibles de los distintos productos de consumo masivo. En el mediano plazo, a su vez, permitirá avanzar en medidas que incrementen el grado de competitividad de cada cadena de valor a partir del mayor conocimiento de sus características propias y de los mecanismos de apropiación del excedente…

Subyace a esta exposición que las cadenas de valor están distorsionadas, lo cual causa incertidumbre respecto de la variación futura de los precios. Esto perjudica con un efecto expansivo y maximizador de los efectos a los eslabones siguientes de la cadena productivo-comercializadora, los cuales también inciden -y especialmente- en el consumidor final.

De aquí se explica la invocación en el dictado de las resoluciones del artículo 42 de la Constitución Nacional y la ley 24.240 de defensa del consumidor.

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En estos términos, el Programa Precios Cuidados sería prima facie inconstitucional, porque el artículo 42 de la Constitución Nacional (en adelante, “Const. Nac.“) dispone que “[l]as autoridades proveerán a la defensa de la competencia contra toda forma de distorsión de los mercados“. Y la administración de precios implicaría la distorsión (o desnaturalización) del mercado de ciertos productos, puesto que se extrae el precio de éstos de la flotación del mercado -ese ateneo donde se baten la oferta y la demanda, más sus respectivas circunstancias- para su definición por un criterio alternativo.

Por lo pronto, el constituyente de 1994 pareciera haberse atrevido a consagrar la economía de mercado como parte de su diseño fundamental (art. 42, Const. Nac.), dentro de la cual podría reconocerse como implícito que los consumidores se beneficiarán del buen mercado, eficiente por efecto de la competencia de los actores.

En este sentido, si hubiera advertido que hay distorsiones en el mercado, la Secretaría de Comercio debería actuar a través de la ley 25.156 de defensa de la competencia. Una buena medida, aunque no necesariamente aplique a este caso, sería constituir el Tribunal Nacional de Defensa de la Competencia – tarea pendiente desde la sanción de la ley 25.156 hace casi 15 años en agosto de 1999.

A su vez, el Programa Precios Cuidados podría implicar la afectación del derecho de propiedad de los oferentes (art. 17, Const. Nac.) y de ejercicio de la industria lícita (art. 14, Const. Nac.), cuando establece el límite de precios máximos (rectius: “precio final, único y constante” – cuya razonabilidad habría que analizar casuísticamente) a la libertad de disposición de bienes y administración de la empresa.

Adviértase aquí que los bienes de la canasta del Programa Precios Cuidados se comercializan en condiciones de competencia razonable, y que las resoluciones tampoco invocan la existencia de una situación de necesidad y urgencia – la cual permitiría, eventualmente, la aplicación de la ley 20.680 (de abastecimiento).

No obstante, el diseño del Programa Precios Cuidados evita tales inconstitucionalidades, porque sólo tiene efectos respecto de aquellos supermercadistas y proveedores supermercadistas que adhirieron desinteresadamente a convenios por los que asumen importantes obligaciones sin recibir nada a cambio. En otras palabras, la administración de precios es el resultado del acuerdo de oferentes y la Administración Pública, quien vendría a suplantar a la demanda en la definición de los precios. Esta voluntariedad por parte de los supermercadistas y sus proveedores impide que se configure la afectación de los derechos constitucionales referidos en el párrafo anterior – cuando difícilmente podrían acusar agravio de la distorsión del mercado por aquella norma a la que adhieren por motu proprio.

Estos convenios de adhesión obligan al supermercadista a “vender al consumidor final los productos… [comprendidos] en cada local de venta, de acuerdo a las unidades de peso y medida…, a un precio final, único y constante acordado con el Estado Nacional…“, mientras que para los proveedores se dispone una obligación análoga para el abastecimiento del supermercadista. Asimismo, el diseño contempla la publicación de los precios, su revisión periódica por las partes, aplicación de bienes sustitutos si no hubiera abastecimiento, información de precios, denuncias de abastecimientos irregular o desabastecimiento, etc.

Una particularidad de los modelos de convenio aprobados por la resolución 2/2014 es que carecían de previsiones para los supuestos de incumplimiento del adherente – obviamente, no podría haber incumplimiento de la Secretaría de Comercio, cuando ésta no se comprometía a nada a favor de la contraparte. El dictado de la resolución 20/2014 solucionó esta carencia con la agregación de una escala sancionatoria, no fundada en la autonomía de la voluntad de quienes hubieran adherido (o lo hicieran a posteriori) al Programa Precios Cuidados – sino en el artículo 47 de la ley 24.240 (poder sancionatorio por violación de la ley), de la cual la Secretaría de Comercio es autoridad de aplicación.

Sería injusto entender que la Administración Pública Nacional obró con mala fe respecto de los adherentes al cambiarles las regla de juego, por cuanto escasos 40 días hay entre el dictado de las resoluciones 2/2014 y 20/2014.

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Para cerrar, quisiera volver a la ley 25.156 y recordar que “[e]stán prohibidos y serán sancionados… los actos o conductas, de cualquier forma manifestados, relacionados con… [el] intercambio de bienes… que tengan por objeto o efecto limitar, restringir… o distorsionar la competencia o el acceso al mercado…, de modo que pueda resultar perjuicio para el interés económico general“. Variantes de estas distorsiones del mercado serían, por ejemplo:

  1. La fijación en forma directa o indirecta del precio de venta o compra de bienes (art. 2, inc. a);
  2. El intercambio de información con el mismo objeto o efecto (art. 2, inc. a);
  3. Dificultar a terceras personas la permanencia en un mercado (art. 2, inc. f); y
  4. Fijar o practicar, directa o indirectamente, en acuerdo con competidores o individualmente, de cualquier forma, precios y condiciones de compra o de venta de bienes (art. 2, inc. g).

A la luz del artículo 42 de la Constitución Nacional, sería interesante imaginar el caso de un proveedor de supermercados que no quiere adherir al programa -no está legalmente obligado a hacerlo- y que se encuentra compitiendo con su producto principal en un mercado distorsionado por la inflación, devaluación, presión tributaria – y ahora también por un acuerdo de su competidores con el Estado respecto de un precio cuidado hipercompetitivo. Quede planteada la interrogante.

Léase, comuníquese y, oportunamente, archívese.

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